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血淚都更系列六：一眼看不清的香港市區重建

文 / 黃舒楣（西雅圖華盛頓大學建成環境博士候選人）

日前台北市長郝龍彬出訪香港交流都市更新經驗，但媒體多半美化了香港重建策略和補償模式，本文希望能釐清這些誤解，指出當地市區重建備受爭議的幾個問題，也作為台灣日後推行都更，甚至是可能再度闖關的台北市「都更公司」之借鏡。

揭露市區重建局霸權

香港的市區重建起自60年代，有幾個階段性變化，然而，引起各界關注的當下市區重建，乃成立於2001年之「市區重建局」（以下簡稱市建局）一手主導。替代了殖民時期成立的土地發展公司，市建局接手後所擬定的重建項目清單（225個項目，土發公司於1987年至2000年之間已發展25個項目），號稱秉持「以人為本」的精神，將更有效率且更貼近民意地推動市區重建。

台灣媒體對於市建局的執行效率和營利十分讚賞，尤其是光去年就有69億港幣盈餘一事，卻忽略了速率和暴利背後的社區瓦解與流離。不少港人認為，重建局就像是一個極度新自由主義的產物，它由政府注資成立，董事會均由行政長官委任，例如規劃署署長、地政署署長、立法會議員以及專業人士、學者和社會工作者等，卻免受政府監督問責，僅接受諮詢，而大權仍由董事會掌握。

市建局的日常工作執行，主要依據「市區重建策略」和「市區重建局法例」。在各項計畫的實際執行上，這個擁有400多位工作人員的單位，可說是完全自主的。

市建局啟動的營運資本，來自政府注資的100億港元；此外，政府亦通過豁免市建局重建項目補地價差額即可再發展，間接地資助各重建項目。然而，重建局自2010年起才首度公布已完成項目的財務狀況，香港公眾普遍批評，市建局作為公營機構卻沒有「還利於民」的機制，認為重建局過度重視經濟利益，忽略不易量化的社會價值，以及充滿差異的地方居民需求。

社區、產業灰飛湮滅，賠償、津貼杯水車薪

受重建影響的居民，生活受到偌大撼動，遷離原來的居所後，非常不容易在原區覓得同面積的住房或店鋪，甚至連更小面積的中古屋都不易尋得；一來是中古住宅供給隨市區重建不斷減少，再者更價廉的老舊住宅，往往成為市區重建下一個標的，因此在同區尋求中古屋，隨時得面臨再被「重建」的風險。

許多經營小本生意的老商家因重建而歇業，他們很難在同區內找到面積和租金都合宜的單位，也失去原來社區內同業網絡的支持和長久經營的客源，很不容易在他處延續原有經營。許多根植社區傳統的產業，如利東街的喜帖印刷產業、深水埗的醬油鋪、車房、花牌經營等等，成行成市的社區網絡，往往在市區重建中灰飛煙滅。

更別說號稱「同區七年樓齡呎價賠償」和特惠津貼了！在房價急速攀升的香港（2003年 SARS影響過後，每年平均房價漲幅超過三成，2010年豪宅商品漲幅達45%），重建局提出的賠償對住戶安置完全不夠用。

此外，僅有被認定為「自住業主者」，可享有所謂「同區七年樓齡呎價」賠償。不少人指出，舊區中某些年長房東僅倚靠一兩個單位的租金為生，又遭認定為非自住業主而使得賠償打折，往後維生會非常困難。更別說租客或天台戶權益了，雖然市建局宣稱可協助租客入住公屋，然而，不少業主因不詳計算方式，以為只要趕走租客即可獲得較高賠償，往往逼迫租客提前搬走，使他們無法依法獲得津貼和協助。

更糟的是，許多舊區中的租客是新到港人士，他們在居住滿7年前都沒有資格申請公屋。有些人即便幸運能入住公屋，但公屋地點往往離原來居住和工作地點甚遠，某些居民寧可放棄。這些弱勢社群最是倚賴舊區的廉價租房供給，但他們卑微的居住需求，往往被犧牲在重建的推土機下。

深水埗舊區一隅：樓雖舊，街市卻極有活力。此處市集物價號稱最便宜，還有二手市集供基層人士交換物資，公共空間的排他性也較低，無怪乎有人說住在深水埗的低收入戶者要比住在灣仔者好過得多。

「收回土地條例」挑戰業權、居住權

港臺談都市更新，最大的差異乃香港市區重建政策全盤由重建局主導；從規劃、收地、賠償、標售、業權，都是統整後才由發展商接手。不論業主或租客，市建局僅提供金錢賠償和視個別情況而定的公屋安置協助。

為避免影響市場，重建項目清單一概保密。在項目公告、人口凍結調查之後，僅有至多一年時間讓住戶接受收購建議，否則透過「收回土地條例」，市建局即強制購買收回。不如台灣住戶可透過協議合建、權利變換等機制參與都市更新，在香港，原住戶、業主或租客都要打包離開。

許多人認為，市建局挑戰了香港特區基本法保障財產權的精神。透過「收回土地條例」這張王牌，每個重建項目都是都市土地全盤重整、發展潛力及獲利暴增的過程，而參與的主要玩家，就是市建局和地產商。根據2006年灣仔區議會委託思網絡進行之研究，市建局在西環第一街 / 第二街項目的賠償安置成本約5.3億，土地標售給發展商價格高達21億，獲利率高達296%。以公共利益為名收回土地再發展，究竟是誰獲利？

市區為何/誰重建？

市建局宣稱，其首要任務乃解決香港市區老化、減少惡劣居住環境。然而，以其目前推動成果來看，它只是把社會問題由高地價的市區精華地，強迫移至其他區域。

的確，居住在舊區籠屋和劏房中的11萬人口，忍受著相當惡劣的居住條件。這些單位面積不到百呎（少於3坪），僅容一張單人床，可能沒有窗戶或空調，房租卻達1500-2500港幣（約6千至1萬台幣）。這類居民泰半從事基層勞動工作，如保安、搬運、清潔、餐廳伙房等等，月薪約6、7千元港幣（2010年10月香港方有最低工資時薪28港幣之擬定），租金加上水電已超過收入1/3強。

基於收入門檻或新來港身分，這些居民未必能申請公屋，或處於等待公屋期間（可達7至11年），也不能輕易搬到遠離工作地點的區域，負擔另一筆沈重的交通費用。許多關懷基層居住的人士指出，每一次的市區重建，就清除數十甚至上百個廉價租房供給，若是重建後的新項目中沒有包含廉價租房，或者沒有配套的公屋興建，邊緣社群的處境只會隨著重建進行而更為惡化。

深水埗一隅布行成市

舊區中可生活可工作的街道

豪宅化的市區重建

幾個已在灣仔舊區落成並出售的重建項目，可讓我們一窺市區重建豪宅化的景貌。

位於莊士敦道上的嘉薈軒，是2002年啟動重建的項目；40層樓，1~7層是高級餐廳和酒吧，7樓以上是近400個住宅單位，目前行情是呎價15,000港幣（即每坪約213萬台幣）。同區的尚翹峰落成於2007年，平均呎價約11,591元（即每坪約164萬台幣），投資者以每月20,000港幣租出。同區的Queen’s Cube亦為2010年剛落成之重建項目，每坪售價高達256萬台幣。

受重建影響搬離灣仔的居民們，對這些房價驚人的重建項目又苦又憤，投資者則笑咪咪地看著「灣仔變天」。誰能住在這些豪宅中呢？其中為數不少都是外籍白領菁英和中國新富投資客。很明顯地，市區重建不僅更新了建築物，也劇烈更新了城市人口。

正因為重建走上豪宅化，居民企盼的「樓換樓」之於市建局，反倒是最不可行、複雜度最高的補償選項。

雖然市建局終究擋不住呼聲，在日前宣布將提供「樓換樓」的可能性，讓重建業主通過補差價方式，購買未來在原址興建的新單位，或申請購買九龍啟德發展區的平價新單位。然而，由灣仔案例來看，如果沒有刻意規劃重建後住宅為居屋，任由（地產商操弄的）市場機制興建豪宅，多數原居民幾乎無法負擔差價。在重建規劃中，實應考慮原區居民的經濟能力和需求，規範發展商興建足夠數量的平價中小型單位。

同樣地，針對受到重建影響的店家商鋪，許多居民提出應在未來重建項目中，規劃空間相似、面積中小型的店家單位，以利小本經營的社區經濟延續。此外，重建局也應和發展商訂定備忘錄，預留一定比例的單位，優先提供給原來的店家承租，並維持相仿的鋪面租金。然而這概稱為「鋪換鋪」的需求，始終未得到具體回應。

金權城市還是我們的家園？

市建局視老舊樓宇和貧窮人口為社會問題的溫床，以為重建屋宇、驅散集中的貧窮社群，就能解決問題。然而，執政者卻從來不問，為什麼這些居民需要，或只能住在這些廉價的惡劣環境。若真是「以人為本」，應否針對老化人口面對的居住困境，降低弱勢社群置業或租屋難度，而非針對老化的屋宇作重建或整建，卻不顧居民所受的影響？

都市重建應從住宅供給、居住權益、社區經濟角度綜合檢視，尤其不能忽視以更新為名所掩蓋的都市土地爭奪、空間再結構議題。如同利東街街坊提出「社區網絡」重於經濟發展，並嚴肅地要求「還我家園」；論者指出，市建局作法不僅挑戰財產權，更有違其「以人為本」理念，忽略了作為一個人、一位香港特區公民應有的重建參與權、公平交易權、知情權、自由表達權。簡單說，市民要捍衛的，是能參與有關家園生活的權利。

為了回應市民社會的批判，香港市建局剛公布了修訂市區重建策略，強調將透過新成立的「諮詢平台」和自主的「市區重建信託基金」，在重建前、中、後期進行完整的都市更新社會影響評估。但市建局始終沒有放棄的理念是，市區重建不宜干預市場，不應提供過多廉價住房或優惠選擇給原居民，更沒有賦予地方居民參與的實質權力。那麼，香港居民是否可問，當局又何來正當性可干預街坊幾代人的生活？

不論港臺，都市更新的邏輯都偏重土地再發展甚於人居需求，操作過程更充滿了各樣細節供魔鬼藏身，對兩地市民來說，這恐怕是一場極為殘酷又困難的戰役。【未完待續…】